Melawan Korupsi dari Hulu: Menggagas Jurnalisme Anggaran di Indonesia

Melawan Korupsi dari Hulu: Menggagas Jurnalisme Anggaran di Indonesia

Oleh: Hanif Suranto*)

Sampul Karya Fellow Investigasi AnggaranANGGARAN publik merupakan instrumen politik penting yang menunjukan upaya negara dalam mewujudkan terpenuhinya hak-hak warga negara. Lewat kebijakan penganggaran publik-lah kita dapat menilai sejauh mana komitmen negara dalam upayanya mewujudkan tujuan di atas sesuai dengan keinginan publik sendiri. Karena itu, secara normatif anggaran publik seharusnya merefleksikan keinginan dan pilihan publik. Sayangnya, kenyataan yang berlangsung justru sering berkebalikan. Anggaran publik malah dibajak oleh para politisi di parlemen (maupun di luar parlemen) dan birokrat di pemerintahan.

Sebagaimana dilaporkan oleh media, berbagai kasus korupsi anggaran publik terjadi di mana mana, baik di tingkat pusat maupun lokal. Kasus Wisma Atlet, kasus Hambalang, serta kasus pengadaan Alquran merupakan sedikit contoh dari gunung es korupsi anggaran-yang melibatkan para politisi baik di parlemen maupun di luar parlemen, para birokrat di pemerintahan, serta para pengusaha-yang mendapat perhatian besar dari media massa. Lewat pemberitaan media, publik disadarkan betapa para pengelola anggaran publik belum menjalankan tanggung jawabnya secara amanah.

Media memang memiliki peran penting dalam isu anggaran. Pembatalan proyek pembangunan gedung DPR atau proyek Inafis di Polri tentu tak dapat dilepaskan dari peran media. Pertanyaannya kemudian adalah apakah peran media dalam isu anggaran sudah berlangsung maksimal? Sebelum menjawab pertanyaan tersebut ada baiknya untuk membahas terlebih dulu berbagai kecenderungan dalam masalah penganggaran.

Ada sejumlah kecenderungan penting dalam perbincangan tentang penganggaran di Indonesia. Pertama adalah kecenderungan mark up di sisi belanja dan mark down di sisi pendapatan. Banyak kasus korupsi anggaran di Indonesia menggunakan pola mark up atau mark down seperti ini. Kecenderungan kedua adalah masalah alokasi anggaran. Di sini masalahnya mungkin bukan korupsi, tapi sejauh mana alokasi anggaran yang dibuat benar-benar menjawab kebutuhan/prioritas kebutuhan publik. Dalam banyak kasus alokasi anggaran untuk belanja pegawai misalnya masih lebih besar ketimbang alokasi anggaran untuk program. Dalam kasus lain ada pemerintah kabupaten yang anggaran untuk pembangunan kesehatannya lebih kecil ketimbang anggaran untuk klub sepak bola di wialayah tersebut. Kecenderungan ketiga adalah masih terbatasnya partisipasi masyarakat dalam penganggaran.

Mengapa sejumlah kecenderungan di atas muncul? Dari perspektif informasi, ada sejumlah faktor yang kemungkinan menjadi penyebabnya. Asimetri informasi anggaran merupakan salah satu penyebabnya. Asimetri terjadi ketika ada jurang penguasaan informasi anggaran di mana pejabat publik menguasai banyak informasi anggaran, sementara masyarakat justru miskin informasi anggaran. Asimetri informasi anggaran tidak hanya terjadi secara vertikal antara pejabat publik dan masyarakat, tetapi juga antar-lembaga pemerintah.

Terkait dengan masalah asimetri anggaran adalah terbatasnya akses masyarakat terhadap informasi anggaran. Banyak pejabat publik baik di tingkat nasional maupun di tingkat lokal yang menganggap informasi anggaran sebagai rahasia negara. Persepsi seperti ini membuat para pejabat publik menyimpan rapat-rapat informasi anggaran dalam ”laci” mereka. Akibatnya masyarakat sulit mengakses informasi anggaran. Padahal hak masyarakat atas informasi publik sudah dijamin dalam UU Keterbukaan Informasi Publik.

Masih terbatasnya akses informasi anggaran ditunjukan oleh hasil survei Open Budget Index (OBI) yang menurut hasil terakhir justru menunjukan penurunan. Skor 2010 adalah 51, sementara skor 2008 adalah 54. Kendati bila dilihat dari hasil survey 2006-2010 secara umum mengalami peningkatan signifikan dari skor 41 ke 51, namun skor tersebut masih menempatkan Indonesia dalam kategori negara yang hanya memberikan “cukup” informasi dalam pre budget statement, executives budget proposal, enacted budget, in year reports, mid-year review, year end report dan audit report. Dalam kategori “citizen budget information” pemerintah belum dapat menyampaikan informasi anggaran seawam mungkin kepada masyarakat.

Tabel. Open Budget Index (OBI) Indonesia 2006-2010

Tahun Ranking Skor OBI
2006 35 41
2008 29 54
2010 40 51

Data lain juga menunjukan tidak semua badan publik memberikan informasi yang diminta. Hasil uji akses yang dilakukan oleh Seknas Fitra bekerjasama dengan Kemitraan menunjukan dari 118 badan publik, hanya 45,8 persen (54) yang memberikan informasi. Itupun tidak dengan mudah dilakukan, karena 15 badan publik memberikan informasi setelah diajukan keberatan dan 13 badan publik lainnya memberikan informasi setelah dilakukan mediasi di Komisi Informasi.

Asimetri informasi dan terbatasnya akses informasi anggaran pada gilirannya juga menjadi penyebab tidak maksimalnya pengawasan publik terhadap pengelolaan anggaran. Sebab, pengawasan publik, termasuk pengawasan yang dilakukan media, diasumsikan akan maksimal bila tersedia informasi anggaran yang memadai.

Dalam situasi yang telah digambarkan di atas, lantas peran apa yang bisa dimainkan oleh media berkaitan dengan isu anggaran publik? Sejumlah peran dapat disebutkan di sini. Dalam konteks fungsi informasi dikaitkan dengan masalah asimetri informasi, media dapat mendorong asimetri informasi anggaran dengan mengangkat lebih banyak lagi berita-berita anggaran ke hadapan publik. Penekanan terhadap isu anggaran dapat dilakukan dengan memaksimalkan berita-berita anggaran sebagai sebuah beat atau bidang liputan maupun dengan menempatkan anggaran sebagai sebuah perspektif liputan. Sebagai perspektif liputan, informasi anggaran dapat digali dari berbagai bidang liputan lain. Jurnalis dapat memperbincangkan isu anggaran mulai liputan kesehatan, pendidikan, hukum, sosial, budaya, hingga liputan olahraga. Dengan cara ini jurang penguasaan informasi anggaran antara pejabat publik dengan masyarakat diharapkan dapat diatasi.

Dalam konteks fungsi pendidikan, media dapat pengembangkan pemberitaan dengan tujuan menyebarluaskan nilai-nilai dan perilaku yang menjadi prinsip penganggaran publik: partisipasi, transparansi, akuntabilitas, keadilan, efisiensi dan efektifitas. Media juga dapat mengekspos hak-hak publik atas anggaran untuk meningkatkan kesadaran publik atas hak-haknya. Dengan cara ini kita harapkan tumbuhnya masyarakat yang melek anggaran.

Yang tak kalah pentingnya adalah fungsi pengawasan. Di sini media dapat memberitakan berbagai penyimpangan yang terjadi dalam penganggaran. Tidak hanya dalam proses implementasi anggaran, tetapi bahkan sejak proses perencanaan anggaran di tingkat Musrenbang paling bawah.

***

Media harus diakui telah banyak berperan dalam mengangkat isu anggaran. Akan tetapi, kembali ke pertanyaan di muka, apakah sudah maksimal? Kritik terhadap pemberitaan media tentang anggaran barangkali harus diarahkan pada kecenderungannya yang reaktif terhadap peristiwa korupsi anggaran. Ada peristiwa korupsi anggaran, lantas rame-rame diberitakan. Dalam konteks ini media sebenarnya menjalankan fungsi layaknya pemadam kebakaran. Dalam konteks pemberantasan korupsi, inilah yang disebut pendekatan kuratif. Media fokus pada masalah-masalah anggaran di sektor hilir, ketika anggaran sudah dikorupsi.

Pendekatan di atas bukannya tidak penting. Akan tetapi kecenderungan ini sebenarnya melupakan potensi peran media yang lain yang juga penting, yaitu fungsi media sebagai sistem peringatan dini (early warning system) bagi terjadinya korupsi anggaran. Dalam konteks pemberantasan korupsi, media sebenarnya berpotensi dalam mengembangkan peran pemberantasan korupsi dengan pendekatan preventif. Bila pendekatan ini yang dipilih, maka media perlu memperluas fokus, tidak hanya meliput masalah-masalah korupsi anggaran di sektor hilir, tapi juga masuk ke isu-isu anggaran di sektor hulu: perencanaan anggaran. Apalagi sudah menjadi rahasia umum bahwa korupsi anggaran sebenarnya telah dimulai pada fase perencanaan anggaran di parlemen.

Kritik kedua bisa diarahkan pada pendekatan media dalam liputan korupsi anggaran yang cenderung sekedar menjadi transmitter atau corong kasus-kasus korupsi yang diungkap atau ditangani institusi penegak hukum atau organisasi nonpemerintah. Padahal dalam konteks peran media, kita tidak hanya mengenal fungsi watch dog (fungsi pengawasan) dan guide dog (fungsi pendidikan) seperti telah dibahas di muka, tetapi juga berpotensi menjadi attack dog (fungsi membongkar). Dalam kaitannya dengan peran yang terakhir inilah pendekatan jurnalisme investigasi menjadi penting. Media tidak hanya menjadi transmitter yang pasif, tetapi layaknya attack dog ia menjadi aktor yang aktif dalam membongkar kasus-kasus korupsi anggaran yang tertutup atau sengaja ditutup-tutupi bahkan oleh penegak hukum sendiri. Inilah yang menyebabkan kegiatan seperti fellowship investigasi anggaran bagi jurnalis menjadi penting dan relevan diselenggarakan.

Reportase investigasi merupakan mahkota dalam jurnalisme. Implisit predikat itu menyatakan bahwa reportase investigasi merupakan puncak tertinggi dalam jurnalisme. Sebagai puncak tertinggi, wajar bila tidak semua reporter maupun media berhasil mencapai puncak tertinggi itu. Untuk mencapai puncak tertinggi itu, seorang reporter harus memiliki kecanggihan dalam pengumpulan data, kepandaian mengendus jejak dokumen atau manusia untuk mengungkap kebenaran, dan keuletan serta kepiawaian dalam menembus nara sumber. Tidak semua media pula memiliki kemampuan untuk mencapainya. Sebesar apa pun perusahaan media bersangkutan, setebal apapun suratkabar tersebut, tidak memiliki nilai plus dari sudut jurnalisme tanpa memiliki tradisi investigasi.

Investigasi anggaran merupakan bidang investigasi yang legih spesifik lagi. Hanya sekelompok kecil jurnalis yang bisa menjalankan investigasi jurnalistik. Lebih sedikit lagi jurnalis yang mampu melakukan investigasi anggaran. Di tengah kelangkaan itu, ada kebutuhan nyata untuk investigasi anggaran imperatif dikembangkan di Indonesia yang masih berada di belantara korupsi. Seperti telah dikemukakan di muka, di tengah korupsi yang merajalela media massa cenderung hanya menjadi transmitter kasus-kasus korupsi yang diungkap atau ditangani institusi penegak hukum atau organisasi nonpemerintah yang bergerak dalam gerakan antikorupsi. Kegagalan media dalam mengembangkan kemampuan investigasinya sendiri secara tidak langsung mengakibatkan makin tumpulnya kemampuan media dalam memberitakan kasus-kasus korupsi sehingga dalam pemberitaan kasus korupsi terkesan nyinyir, asal menyudutkan, dan tidak memiliki arah yang jelas. Akibatnya masyarakat yang dibombardir dengan berita-berita tentang korupsi itu justru menjadi muak, bukannya tergerak untuk berpartisipasi dalam gerakan antikorupsi.

Tidak semua jurnalis berminat dan mampu menjadi jurnalis investigasi. Soerang Jurnalis investigasi bukan terlahir tetapi harus dilahirkan. Ia bisa dilahirkan dari proses eksistensial jatuh bangun seorang jurnalis tetapi lebih banyak lagi karena dukungan lingkungan, baik dari institusi media tempat ia bekerja, organisasi jurnalis, maupun lembaga-lembaga nonpemerintah bidang media yang mengampanyekan dan memberikan dukungan untuk peningkatan kualitas jurnalisme. Pelatihan dan fellowship merupakan pintu masuk yang penting untuk melahirkan jurnalis-jurnalis investigasi.

***

Sepuluh karya jurnalistik yang dimuat dalam buku ini merupakan hasil reportase jurnalis yang mendapat fellowship investigasi anggaran yang diselenggarakan Lembaga Studi Pers dan Pembangunan (LSPP) bekerjasama dengan Kemiteraan dan USAID. Selain sebagai upaya untuk mempraktekan pengetahuan jurnalisme investigasi anggaran dalam pelatihan-pelatihan yang diselenggarakan oleh LSPP, kegiatan fellowship investigasi anggaran juga dimaksudkan untuk memberikan dukungan bagi para jurnalis lokal untuk melakukan reportase investigasi yang selama ini dianggap sebagai “barang mewah” di tengah terbatasnya dukungan waktu dan anggaran.

Kendati di bawah label fellowship investigasi anggaran, tidak semua karya yang dihasilkan dapat dikategorikan sebagai karya jurnalisme investigasi. Namun kesepuluh karya dalam buku ini dengan jelas menunjukan perhatian yang besar para jurnalis lokal terhadap berbagai persoalan anggaran publik di wilayahnya. Dari sepuluh karya yang dihasilkan, satu di antaranya, yaitu “Dana Insentif Guru ‘Disulap’ Jadi Pajero” sudah bisa dikategorikan sebagai reportase investigatif meskipun masih dalam taraf awal. Berbeda dengan reportase pada umumnya, reportase investigasi harus bisa menunjuk tindakan menyimpang (wrong doing) apa yang dilakukan dan menunjuk dugaaan siapa pelakunya disertai bukti-bukti pendukung. Kerja jurnalisme investigasi tidak beda dengan seorang reserse kepolisian yang mengungkap kejahatan. Bedanya bila polisi melakukannya untuk diproses secara hukum, jurnalis mengungkapkannya pertama-tama pada publik dan demi kepentingan publik. Melaporkan hasil penyeledikan atau investigasi orang atau lembaga lain tentang sebuah tindak kejahatan bukanlah jurnalisme investigasi.

Tiga karya lainnya bisa dikategorikan sebagai karya reportase mendalam (in-depth reporting) yang berkualitas dan potensial untuk dikembangkan lebih lanjut sebagai karya investigasi yang menarik. Karya-karya tersebut adalah “Jamkesda Kota Medan: Antara Anggaran dan Pelayanan,” “Bau Tak Sedap Pembangunan Pabrik Kelapa Sawit di Aceh,” “Tanah Batal, Uang Negara Melayang.” Sedangkan sisanya berada pada rentang karya depth reporting awal ataupun karya features.

Kesulitan yang dialami oleh peserta terutama dalam proses pengumpulan data yang dilakukan dalam waktu relatif pendek. Belum lagi para peserta tetap dibebani dengan tugas rutin liputan harian sehingga tidak bisa penuh waktu berkonsentrasi pada projek liputan investigasi ini. Selain itu beberapa peserta relatif masih memiliki jam terbang liputan yang masih pendek dan bidang yang diinvestigasi merupakan bidang liputan yang sama sekali baru. Terlepas dari kelemahan itu pengalaman liputan ini rata-rata merupakan pengalaman baru bagi para peserta. Betapapun proses untuk menjadi jurnalis investigasi dan menghasilkan karya jurnalisme investigasi yang baik tidak sekali jadi dan membutuhkan proses yang panjang. Karena itulah hasil liputan ini sekaligus mengingatkan kita tentang perlunya kegiatan ini diperdalam dan diperluas jangkauannya untuk melembagakan reportase investigasi di Indonesia. ***

*) Media Spesialist pada Program SIAP 2 Kemitraan-USAID